Право ЕС и национальные Конституции: новая парадигма вопроса конституционализма
К. Беше-Гловко
Балтийско-Черноморский регион Европы:
парадигма регионального развития и правовых трансформаций
29-30 марта 2012, Вильнюс
EHU, Case
Обычно принято считать, что согласно иерархии норм, конституционные нормы имеют высшую силу, чем международные нормы. Как минимум для конституционалистов. Действительно, для того чтобы подписать любой международный договор, надо проверить его соответствие с конституционными нормами. Обязательство соответствия международных договоров конституциям имеет определенное юридическое последствие: принцип верховенства Конституции во внутренней правовой системе.
Но развитие права ЕС нарушает привычные юридические научные представления. Потому что, помимо формального аспекта вопроса, есть и практика. Каждый раз, когда именно «надо» подписать договор в рамках ЕС, Конституция изменяется под влиянием европейского договора. Тогда вопрос соотношения между правом ЕС и национальными конституциями можно рассматривать с трех направлений:
1. Изменения существующей конституции в соответствиями с требованиями европейского права: вопрос суверенитета;
2. Принятие новой конституции и соблюдение ценностей ЕС: вопрос конфликта легитимностей;
3. Появление понятия «наднациональный конституционализм»: вопрос теоретического пространства правового государства.
Эти вопросы были уже сформулированы, например во Франции, в политической доктрине в 1962 году, когда Марк Леви написал статью о Европе и суверенитетах в Журнале Politique étrangère. По его мнению, «исчезновение Европы государств возможно, только если мы предусматриваем создание европейского Государства, распространяя свое превосходство, иными словами свой суверенитет, на совокупность территорий и народов, которые согласились бы быть под его покровительством».
Сегодня такой вопрос очень актуален и в юридическом плане, поскольку постоянное расширение полномочий структур ЕС обязывает нас пересматривать вопрос конституционализма.
Конституционализм, например во французской науке, означает движение, в Век Просвещения, которое требовало от Короля установить механизмы передачи и осуществления власти в письменном виде. Тогда наличие письменных конституций выглядело единственным способом ограничения власти. Сегодня правовая доктрина немного пересмотрела свою оценку эффективности ограничения власти конституциями: если наличие письменных правил необходимо, этого не достаточно.
Что касается развития европейского права, вопрос конституционализма нас интересует с точки зрения источников установления правовых правил в «национальных» государствах членах ЕС, иерархии этих источников и их конкуренции.
1. Изменения существующей конституции в соответствии с требованиями европейского права: вопрос суверенитета
Понятие «суверенитет» всем известно. По мнению Карре де Малберга и Жан Лаферриера, суверенитет означает первоначальную и верховную власть. Иными словами, суверенитет не определяется как могущество, а как качество. Это качество государства, которое дает ему авторитет, который не завесит от другой власти и которого другая власть не может достигнуть. Это конечно касается и внутреннего суверенитета государства (или т. н. суверенитета в государстве) и внешнего суверенитета государства (или т. н. суверенитета государства). Понятие «суверенитет» настолько связано с понятием «государство», что сейчас уже сложно представляться «несуверенным» государством.
Но помимо науки, есть политические потребности. Когда любое государство берет на себя международные обязательства, оно должно их исполнять. А когда любое государство входит в определенный международный политический процесс, оно не может заранее знать до какого степени, в конце концов, оно будет обязано. Если с технической точки зрения всегда можно толковать нормы для того, чтобы достигнуть подходящего результата, такой подходящий результат определяется не в правовом плане, а в политическом плане.
Например, когда Германия, Бельгия, Франция, Италия, Люксембург и Нидерланды создали Договором Рима 1-ого января 1957 года Европейское Экономическое Сообщество, наверно они не ожидали, что в 1993 года создастся Европейский союз и что дальше возникнут разные политико-юридические вопросы, такие как регулирование курса валют, появление евро, принятие решений на основании большинства, выборы депутатов Европарламента и т. д.
Надо было реагировать и в правовом плане. С политической точки зрения, все было понятно. Отказаться от этих изменений – не допустимо. Но, одновременно, они нарушали конституции большинства стран-членов ЕС. Как выходить из тупика?
Возьмем пример Конституционного совета Франции. Он развивал очень интересную судебную практику, на основе концепции т. н. «существенных условий исполнения национального суверенитета». Но прежде чем рассматривать эту теорию, необходимо, в двух словах, уточнить роль Конституционного совета с точки зрения конституционализма в нашей проблематике.
Сказать, что Конституционный совет это именно юридический орган, может вызвать улыбку, так как это очевидно. Хотя есть и последствия. Он может только указывать, в чем данный международный акт нарушает Конституцию. И таким образом дать понять, как можно менять Конституцию, чтобы они соответствовали друг другу. Решать менять или не менять Конституцию это уже политическое решение, принятие которого входит исключительно в компетенцию обладателей суверенитета – то есть народа или конгресса.
Создав свою теорию, Конституционный совет не определил некоторые ключевые понятия, в том числе «национальный суверенитет» и «существенные условия», но он охарактеризовал эти нарушения в областях права на голосование, контроля на границах, общей внешней политики и политики безопасности, визового режима и т. д.
Изучая судебную практику Конституционного совета можно понять, что:
- Все новые передачи полномочий, касающиеся существенных условий исполнения национального суверенитета и изменения договоров уже заключенных требуют изменения Конституции. (решение КС от 31 декабря 1997 года по договору Амстердама)
- В сферу понятия существенных условий исполнения национального суверенитета входят и процессуальные аспекты, и материальные аспекты европейского права. Например, когда государство теряет возможность самостоятельно решать вопросы, касающиеся установления денежной политики или валютной политики (решение КС от 9 апреля 1992 года), когда государство теряет инициативу или возможность блокировать решения на европейском уровне, например, когда решение дальше принимается большинством государств в порядке голосования (решение КС от 20 декабря 2007 года).
- КС определяет нарушения существенных условиям исполнения национального суверенитета в каждом случае, а не с учетом совокупности изменений. Это ему позволяет не трогать чувствительный вопрос суверенитета Франции в целом. Таким образом, он не выходит на политическую арену, но вопрос с трудом поднимается в рамках юридических дебатов.
Иными словами, теория Конституционного совета о существенных условиях исполнения национального суверенитета позволяет ему дать понять обладателям суверенитета что, в таких вопросах есть и нарушение Конституции и угроза для суверенитета. Последнее годы, КС немного уточнил свою теорию. В решениях от 2004 года и от 2007 года, КС использовал новую терминологию, еще более точную. Он охарактеризовал некоторые способы, исторически входящие в компетенцию государства, именно как «неотделимые компетенции» по исполнению национального суверенитета (борьба против терроризма или контроль границ), а также охарактеризовал некоторые области, как «неотделимые области» по исполнению национального суверенитета. Но это ни в коем случе не помешало изменению конституции Франции.
Что касается решений КС по Европарламенту, то можно понять насколько право может служить политике. Уже в 1992 году, КС установил что, выборы евродепутатов не меняет статус Европарламента с точки зрения национальных институтов, поскольку такой орган не является генеральной ассамблей с общими полномочиями. Он не входит в систему институтов Республики. Значит, нет конкуренции легитимности. КС подтвердил такую позицию и в 2007 году, уточнив, что Европарламент не является источником национального суверенитета.
Это правда. С институциональной точки зрения, системы – разные. Но, с развитием процедуры co-decision, в рамках которой Европарламент играет очень важную роль в процессе принятия европейских актов, сейчас очень сложно сказать, что почти автоматическая имплементация европейского права в национальные системы не ставит следующий вопрос: если Европарламенту не нужно было усилить свою легитимность для того, чтобы его статус соответствовал его полномочиям, тогда зачем организовывать такие выборы? И тогда почему не существует вопрос о конкуренции легитимности Европарламента с национальными парламентами? Ведь, установили квази законодательную процедуру, ведь европейское право является частью национального права. Если можно найти наверное очень много интересных объяснений, вопрос остается, только ответы могут быть разными. Потому что проблема есть.
Значительная часть деятельности национального Парламента – это имплементация европейских актов. Поэтому депутаты реагировали и официально объявили о трудностях успеть все имплементировать. Например, во Франции, в 2000 году, еще 176 директивы не успели перенести в национальное праве, в 2006 только 28 (1,7%). В Люксембурге, около 30% всех национальных актов – это имплементация актов ЕС.
В таком контексте, очень сложно не поднимать вопрос о соотношении Европарламента и национальных парламентов, вопрос о суверенитете, даже если объективно ответить почти невозможно.
2. Принятие новой конституции и соблюдение ценности ЕС: вопрос конфликта легитимностей
Когда одно государство-член ЕС принимает новую Конституцию, оно не освобождается от прежде принятых им обязательств. Это означает, что новый текст конституции должен соблюдать, в сфере нашей проблематики, ценности, поддерживаемые ЕС, и позволять обеспечить реализацию подконституционных европейских норм. Они являются разными аспектами вопроса: ценность и нормативность, поддержание и реализация.
В рамках парадигмы ценность/нормативность, новая конституция покажет свою двойную сущность. Во-первых, она есть общий народный договор, действующий в одной конкретной стране. Это означает, что с помощью конституции люди высказали, какие ценности им ближе, в каком мире они хотят жить. Это означает также, что текст конституции определит какое место предусмотрено для государства, и какое место Человек занимает в этом порядке. Следовательно, конституция может носить разные характеристики, она будет более или менее либеральна, более или менее демократичная и т. д. И здесь конечно, любое государство-член ЕС должно соблюдать европейские ценности.
Если a priori это очевидно, сложности возникают в деталях. Никто не против прав человека, никто не против демократии. Но все это понимается по-разному иногда. И место границы между общими ценностями и легитимными особенностями любой страны объективно поставить сложно. Здесь возникает конфликт легитимностей между европейскими требованиями и национальными интересами. Возьмем пример новой Конституции Венгрии. Помимо технической критики о злоупотреблении ссылками на органические законы, призванные уточнить конституционные нормы, например, Венецианская Комиссия обеспокоилась по поводу защиты разных европейских ценностей. Это касается, в том числе, понятия «венгерская нация», из которого возникают вопросы защиты меньшинств и соблюдения суверенитета других стран, где живут этнические венгры. Хотя, кто может быть в Европе против нации, Европа является совокупностью Стран-Наций. Венецианская комиссия также обеспокоилась по поводу ссылки на собственную историю как основу нынешнего государства. Хотя всем понятно что, для того чтобы мултикултурализм жил и всем был полезен – нужно также защищать и свою культуру. Здесь тоже, где граница?
С точки зрения нашей парадигмы ценность/нормативность, очевидно, что нормативность позволяет реализовать ценности. Например, это касается очень актуального вопроса гетеросексуализма. Конституция Венгрии определяет брак как юридическое отношение между мужчиной и женщиной. С точки зрения нормативности, это традиционное определение правового института брака. Определение, которое существует в большинстве стран ЕС. Помимо этого, текст Конституции не позволяет дискриминацию и законодательство запрещает дискриминацию по сексуальной ориентации. С точки зрения ценностей, гетеросексуализм является сексуальной ориентацией большинства в Европе. Одновременно, ценности Европы запрещают дискриминацию и основываются на правах личности. В чем тогда состоит проблема? Мы сейчас уже переходим на парадигму поддержание/реализация. Если Конституция поддерживает европейские ценности, есть сомнения по поводу ее возможности их реализовать в нормативном плане.
Но есть и другой аспект вопроса, более технический. Поскольку ценности осуществляются с помощью нормативности, тенденция может стать ценностью, когда большинство стран принимают соответствующее законодательство. И здесь опять возникает конфликт легитимностей, который решается только со временем.
3. Появление понятия «наднациональный конституционализм»: вопрос теоретического пространства правового государства
В качестве заключения, остается вопрос о понятии «наднациональный конституционализм», который часто сейчас используется по отношению к европейскому праву. Само по себе, понятие очень странно звучит.
Как мы уже сказали, конституционализм является нормативным способом ограничения власти соответствующего государства. Он опирается на верховенство Конституции во внутренней правовой системе, с помощью и судебных и политических механизмов. Конституции, в наше время, принимают международное право в качестве обязательного источника права, но источник, который имеет меньшую правовую силу, чем конституция.
Таким образом, наднациональный конституционализм означает, что выше конституции есть и другие нормы, которые могут ограничить власть соответствующего государства. Нормы, которые будут воздействовать на государство независимо от самого государства.
Однако, одна из характеристик любого государства – это монополия на создание правовых правил на своей территории, которые и будут ограничивать его власть (что есть правовое государство). В этом оно суверенно. А из наднационального конституционализма следует, что государство не будет источником всех правовых правил, которые могут регулировать правовое пространство страны. Здесь, речь не может идти о международном праве, поскольку государство принимает нормы международного права в каждом конкретном случае, их применение зависит от воли государства.
Поэтому не очень логично: либо все-таки речь идет о международном праве и не понятно что нам дополнительно дает понятие «наднациональный конституционализм», либо речь идет о конкуренции источников права вне воли государства, и тогда это существенно нарушает суверенитет государства и вредит понятию «правовое государство».
С политической точки зрения, придумать такое понятие (наднациональный конституционализм) – естественный демарш. Во многих странах, внутреннее право не способно ограничить власть государства. Из-за отсутствия политического плюрализма, определенная власть конкретных людей и институт государства как такового смешиваются. Следовательно, уже не государство обладает монополией создания правовых правил, а конкретная власть, что существенно нарушает принцип правового государства и является деформацией политико-правовой системы. Но создание другой деформации, в виде «наднационального конституционализма» не решает вопрос, а усугубляет деформации.