21 сентября 2011 года Международная конференция, посвященная 30-летию Международного дня мира на тему: «Мир, безопасность, устойчивое развитие – высшие ценности цивилизации в современном праве», Российская академия правосудия совместно с ИНИОН РАН и Центром «Право мира»
Институционализация правового развития как гарантия мирного развития государства
Карин Беше-Головко
Правовая система развивается. Она постоянно развивается, иначе, когда она перестает развиваться, она перестает существовать. Это не связано с так называемым «переходным периодом», это зависит от природы права. В этом смысле, как всем известно, право является всего лишь инструментом, который находится в разных руках. Естественным обладателем правовых полномочий является государство. В его компетенцию входит эксклюзивность в области создания правовых правил и их исполнение. Но, поскольку государство имеет возможность заключать международные договоры, оно, таким образом, может «делегировать» другим инстанциям, вненациональным и обычно наднациональным, полномочия принимать некоторые правовые акты, которые будут действовать на его территории, согласно заключенному международному договору. Поэтому, в первую очередь эффективность правовой системы зависит от государства. В тоже время, правовая система – эффективна, когда правовые правила соответствуют потребностям общества и людей. Как инструмент, право не существует ради самого себя или ради интересов определенного круга людей, а для того, чтобы позволять обществу развиваться и людям жить достойно. Чем ближе правовые правила будут к этой цели, тем правовая система в целом будет более эффективна, и вследствие этого государство будет легитимным и может мирно развиваться. Это и есть институционализация правового развития. Хотя отсюда возникают два основных вопроса:
1. Как государство может выдержать институционализацию правового развития в контексте глобализации права?
2. Какую опасность представляет для государства утрата институционального подхода к развитию права?
1. Институционализация правового развития имеет и формальный, и материальный аспекты. С формальной точки зрения, можно говорить об институционализации, когда государство, путем государственных органов и в соответствии с установленными процедурами, принимает общие правила. Когда чиновники решают их задачи согласно праву и в интересах людей. Когда суд принимает решение в соответствии с иерархией норм, не забывая о роли и месте норм международного права. С материальной точки зрения, институционализация правового развития означает выбор институционального подхода к развитию права. Здесь речь идет именно о выборе в том смысле, что власти государства имеют возможность решать государственные вопросы либо согласно механизмам, установленным правом, что тогда дает больше прозрачности и правовой безопасности, либо другим путем – путем пресловутого «ручного управления», что иногда выглядит более эффектно, но государство как правовой институт становится менее легитимным, способствуя, таким образом, развитию правового нигилизма. В конкретной плоскости, институциональный подход означает, в контексте глобализации права, что государство использует свои полномочия с целью укрепления внутренней логики правовой системы. Что касается имплементации актов международного права, государство обязано выполнять все обязательства, которые оно взяло на себя, не только формально, но и с учетом интересов своих граждан. Что касается развития «внутренней» правовой системы под влиянием международных структур, в широком смысле этого слова, теоретический отказ a priori следовать их рекомендациям так же опасен, как a priori слепое согласие со всеми этими рекомендациями. Имплементировать «чужой» правовой институт, если он не соответствует логике правовой системы соответствующего государства, например, непродуманно имплементировать правовые институты англосаксонской модели в системы, относящиеся к европейской континентальной модели, может быть, как минимум, неэффективным, а как максимум – вредным для правовой системы. Что касается развития правовой системы под внутренним влиянием, то очень опасно не учитывать потребности своих граждан, поскольку если государство не дает правовые ответы на их вопросы, то поиск ответов продолжится неправовым путем, но столь же опасно для государства менять систему ради интересов определенного круга людей. Ответы государства эффективны, когда они системны, когда государство старается системно защищать общие интересы, что позитивно сказывается на правах каждого человека.
2. Утрата институционального подхода к развитию права возникает в следующих случаях:
· Когда правовые реформы становятся слишком локальными и техническими, не учитывая внутреннюю логику соответствующей правовой системы, то есть действуют как раздробленные и хаотичные правовые элементы;
· Когда правовые реформы не направлены на развитие правовой системы в целом;
· Когда государство теряет контроль за действиями своих органов и чиновников;
· Когда развиваются параллельные механизмы осуществления гражданами своих прав;
· Когда власти государства ручным способом управляют страной, и т. д.
Во всех этих случаях, утрата институционального подхода к развитию права приводит к вредным последствиям для государства:
· Реформы даже теоретически не могут быть эффективными, либо потому что они могут противоречить другим правовым правилам, либо потому что реальная цель этих реформ не соответствует афишированным целям реформ, либо потому что их позитивный вклад может быть нейтрализован другими нормами или, например, административной практикой. Неэффективность правовых реформ постепенно приводит к потере доверия граждан и утрате легитимности не только конкретных властей, но и государства в целом.
· Когда государство ослаблено, оно не имеет возможности поддерживать иерархическую связь, которая необходима для исполнения государственных функций. Чиновник будет тогда реагировать на прямое замечание – если это действительно представляет для него личную угрозу – но он не будет a priori исполнять свои повседневные функции ради государственного интереса. Таким путем развивается коррупция, неэффективность государственных служб и потеря доверия граждан.
· Если государство не в силе дать ожидаемые ответы своим гражданам, но людям все равно надо решать их проблемы, то они будут развивать другие механизмы, вне государственной сферы. Это также приводит к развитию коррупции, это также представляет угрозу не только для власти, но и для государства, которое в глазах людей демонстрирует свою неэффективность.
· Что касается ручного управления, всем очевидно, что один человек не может находиться одновременно везде и быть в курсе всего. Этот способ управления страной смертельно опасен для любого государства.
Можно еще долго продолжать анализировать обозначенные проблемы, но и так понятно, что только при системном механизме принятия правовых решений, только в рамках институционального подхода к развитию права государство имеет возможность эффективно управлять страной и, значит, мирно развиваться. Это не означает, что не найдется несогласных, но у них будет свое место, легитимное и предусмотренное правовой системой, чтобы участвовать в развитии государства.