La reconnaissance législative de pouvoirs extraconstitutionnels au Président russe

Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм?

Михаил Краснов

Сравнительное конституционное обозрение. 2011. №4. С. 91-103

Cet article sur la reconnaissance par le pouvoir législatif de compétences présidentielles non prévues par la Constitution est le résultat d'une étude menée par le professeur Mikhail Krasnov, directeur de la chaire de droit constitutionnel à l'Ecole supérieure d'économie (Высшая школа экономики).

En partant d'une analyse de la production législative depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1993, il a noté l'adoption de 294 documents législatifs prévoyant des compétences présidentielles. En corrigeant les données pour exclure les textes qui ne font que répéter les compétences déjà prévues par la Constitution, il arrive à un total de 116 lois qui prévoient en tout 473 nouvelles compétences.

Ces compétences, non prévues intialement, touchent essentiellement:

• 
  
  l'organisation et l'activité des organisations sociales et autres organisations non gouvernementales;


• 
  
  l'organisation et l'activité des organes du pouvoir d'Etat et leurs structures comme les organes intervenant dans le domaine de la sécurité, de la défense, de la légalité ou du maintien de l'ordre;


• 
  
  les services publics;


• 
  
  la politique budgétaire et le contrôle financier;


• 
  
  les relations économiques;


• 
  
  la culture;


• 
  
  la science et la technique;


• 
  
  l'enseignement.

La plupart de ces attributions de fonctions se justifient par rapport à la fonction de détermination de la politique intérieure et extérieure du pays, mais l'interprétation qui en est faite porte atteinte au principe de séparation des pouvoirs. Puisqu'il s'agit dans la Constitution de la détermination de ces politiques et non de l'intervention directe du Président sur toutes les questions.

Selon les résultats de l'analyse, 4 groupes principaux de compétences spéciales ont été dégagés. Il s'agit:

• des compétences sortant des compétences présidentielles prévues par la Constitution et des fonctions présidentielles normales;


• les compétences de régulation des services de sécurité et militaires et leur direction;


• les compétences de régulation des services publics civils et leur direction;


• les compétences qui formellement concrétisent les compétences constitutionnelles du Président, mais qui réellement contreviennent à la Constitution.

Dans ces 4 catégories, sous la présidence Eltsine, les compétences du dernier groupe n'ont pas été utilisées, et dominent les compétences du premier groupe (environ 20), suivies du deuxième et troisième groupe, respectivement un peu plus de 10 et 3. La présidence Poutine est marquée par la domination de la reconnaissance de compétences du premier groupe (plus de 60) et du troisième groupe (plus de 30). La présidence Medvedev, pour sa part, est marquée par une légère domination de la première catégorie des compétences (presque 20) et du dernier groupe (environ 10). On notera que la période la plus productive en matière de reconnaissance législative de compétences extraconstitutionnelles est de loin la présidence Poutine. 40 sous Eltsine, 38 sous Medvedev pour 109 sous Poutine. Toutefois, en rapport des compétences "normales" et des compétences "extraconstitutionnelles", les présidences Medvedev et Poutine se valent: environ la moitié des compétences reconnues au Président dans les deux cas sortent du cadre constitutionnel (24% sous Eltsine, 43% sous Poutine et 46% sous Medvedev).

Non seulement la proportion des compétences non prévues par la Constitution reconnues au Président par le législatif augmente, mais elles sont de plus en plus importantes sur le fonc. Il s'agit notamment du droit de nommer et révoquer le président de la Cour constitutionnelle ou les présidents des universités d'Etat de Moscou et Saint Petersbourg, du président de la Banque du commerce extérieur. Il s'agit aussi par exemple du droit de déterminer le régime d'appréciation de l'effectivité des organes locaux. Sans même parler de la nomination de facto des gouverneur et du régime de leur responsabilité.

L'institution présidentielle qui occupait déjà une place dominante dans le système politico-constitutionnel russe tend à monopoliser l'impulsion politique sur les centres décisionnels et a mis sous surveillance et même sous contrôle la plupart des pouvoirs, foulant aux pieds le principe de séparation des pouvoirs.